Hinta hiilelle - Päästökauppa aseena ilmastonmuutosta vastaan

Tämä teksti on julkaistu myös Ilmastoveivi 2019 -blogissa. Jos kannatat ajatusta, että Suomen ja EU:n tulisi rajoittaa hiilidioksidipäästöjä ilmaston lämpenemisen rajoittamiseksi alle 1,5 asteen, niin käy allekirjoittamassa Ilmastoveivin vetoomus. Jos et kannata, niin käy ensin lukemassa IPCC:n ilmastoraportti ja allekirjoita vetoomus sen jälkeen.

Johdanto

Euroopan Unioni on tunnistanut ilmastonmuutoksen vakavaksi ongelmaksi.  Tämän takia on säädetty pitkän ajan tavoite vähentää kasvihuonepäästöjä 80-95% vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä. Euroopan Unionin päästökauppajärjestelmän (Emissions Trading System, ETS) tarkoituksena on näiden tavoitteiden saavuttaminen mahdollisimman kustannustehokkaasti. Päästökauppa toimii niin sanotulla “cap and trade”-mallilla, jossa osanottajille määrätään yhteinen päästökatto. Päästökatto määrittää, kuinka paljon päästöjä täytyy vähentää. Se myös epäsuorasti kertoo sen missä vähennykset kannattaa tehdä.

Päästökauppajärjestelmän etuna on sen markkinaehtoisuus: poliitikkojen täytyy vain päättää päästövähennystavoitteista, jonka jälkeen markkinat etsivät kaikkein kustannustehokkaimmat vähennystoimenpiteet, joilla tavoite saavutetaan. Päästökattoa lasketaan joka vuosi, jolloin aiempaa kalliimmat päästövähennystoimet tulevat taloudellisesti kannattaviksi. Tavoitteista lipsuminen ei kannata, sillä päästökaton ylittämisestä joutuu maksamaan tuntuvaa sakkoa.

Toimintamekanismi ja historia

Päästökauppajärjestelmän ytimessä ovat päästöoikeudet. Joka vuosi viranomaiset jakavat järjestelmään osallistuville toimijoille päästöoikeuksia. Näistä osa annetaan ilmaiseksi ja osa myydään huutokaupassa. Vuoden lopussa kaikkien toimijoiden täytyy palauttaa viranomaisille yksi päästöoikeus jokaista ilmakehään päästämäänsä hiilidioksiditonniekvivalenttia kohden. Mikäli toimijoilla ei ole riittävästi päästöoikeuksia kattamaan hiilijalanjälkeään, heidän tulee joko vähentää päästöjään tai ostaa ylimääräisiä päästöoikeuksia muilta toimijoilta. Vuoden lopussa jokaisesta puuttuvasta päästöoikeudesta joudutaan maksamaan huomattavasti päästöoikeutta kalliimpaa ylitysmaksua. Energiavirasto ylläpitää mustaa listaa suomalaisista toimijoista, jotka eivät ole toimittaneet vaadittuja päästöoikeuksia. Tällä hetkellä lista on onneksi täysin tyhjä.

Päästöoikeuksien hinta riippuu liikkeellä olevien päästöoikeuksien määrästä ja eri sektorien odotetuista päästöistä. Järjestelmän markkinaehtoisuus näkyy siinä, että yrityksille on kannattavaa tehdä päästövähennystoimia siellä, missä vähennysten hinta on päästöoikeuksien hintaa pienempi. Kun päästöoikeuksien määrä laskee, niiden suhteellinen kysyntä kasvaa ja samalla päästöoikeuksien hinnalle tulee nousupaineita. Kun päästöoikeuksien hinnat kasvavat, yhä kalliimmista päästövähennystoimista tuleee yrityksille taloudellisesti kannattavia ja näin kustannustehokkaita päästövähennyksiä voidaan tehdä vuosi vuodelta enemmän.

Päästökauppajärjestelmä otettiin käyttöön vuonna 2005, jonka jälkeen siihen on tullut merkittäviä muutoksia. Päästökaupan ensimmäinen vaihe (2005-2007) oli pilottivaihe, jossa järjestelmän toimintaa kokeiltiin käytännössä sen jatkokehittelyä varten. Järjestelmän piirissä olivat energiantuotannon ja energiaintensiivisten teollisuuslaitosten  hiilidioksidi- ja PFC-kaasupäästöt. Jokaisen maan tuli laatia omat kansalliset suunnitelmansa päästöoikeuksien jakamiselle. Järjestelmä ei kuitenkaan toiminut toivotulla tavalla, sillä näiden suunnitelmien mukainen päästöoikeuksien määrä ylitti Kioton sopimuksen mukaisen päästötavoitteen.

Kuva 1. Ilmaiseksi jaetut päästöoikeudet ja EU:n vahvistetut hiilidioksidipäästöt.

Päästökaupan toisessa vaiheessa (2008-2012) kansallisia päästösuunnitelmia pyrittiin yksinkertaistamaan ja yhtenäistämään. Päästökauppajärjestelmän kattavuutta lisättiin tuolloin ottamalla mukaan myös lentoliikenne.  Kansalliset päästötavoitteet aiheuttivat kuitenkin edelleen suuria ongelmia ja kiistoja. Tämän takia päästökaupan nykyisessä eli kolmannessa vaiheessa (2013-2020) otettiin käyttöön koko EU:n yhteinen päästökatto. Päästökaupan piiriin otettiin tuolloin myös typpioksiduuli- ja PFC-päästöt. Päästöoikeuksien määrää alettiin kolmannessa vaiheessa laskea vuosittain, jotta vuoden 2020 päästötavoitteet voitaisiin saavuttaa. Ilmaisten päästöoikeuksien määrää vähennettiin ja pääosa päästöoikeuksista alettiin jakaa huutokaupoilla (Kuva 1). Ilmaisia päästöoikeuksia jaetaan teollisuudenaloille, joilla on suuri vaara hiilivuotoon eli siihen, että tuotanto siirtyy päästökauppajärjestelmän ulkopuolelle maihin joissa hiilipäästöt olisivat suuremmat – käytännössä siis EU:n ulkopuolelle. Huutokauppojen tulot jaetaan jäsenvaltioille, mutta niiden täytyy käyttää niistä vähintään puolet ilmastonmuutoksen vastaisiin toimiin.

EU:n päästökauppajärjestelmä kattaa noin 11 000 voima- ja teollisuuslaitosta 31 maassa (mukana ovat myös EU:n ulkopuoliset maat Norja, Islanti ja Liechtenstein) sekä lentoliikenteen järjestelmään osallistuvien maiden välillä. Päästökaupan piirissä on noin puolet Euroopan Unionin kasvihuonekaasupäästöistä. Kolmannessa vaiheessa liikkeelle laskettavien päästöoikeuksien määrää on laskettu vuosittain 1,74% vuoden 2013 tasosta. Tänä aikana Suomen hiilidioksidipäästöt ovat laskeneet 21%.

Päästökauppajärjestelmän tuleva, neljäs vaihe kattaa vuodet 2021–2030. Sen tarkoituksena on laskea EU:n päästöt vuoden 2030 tavoitteen tasolle, jolloin päästökaton laskeminen kiihtyy 2,2 prosenttiin vuodessa. Vuoden 2019 alussa on myös tullut voimaan uudistus markkinavakausmekanismista, joka siirtää ylimääräisiä päästöoikeuksia reserviin , jolloin markkinoilla olevien päästöoikeuksien määrä laskee ja hinnalle tulee nousupaineita.

Ongelmia

Päästökaupan toimintahistoria ei ole ole ollut ongelmaton. Sen merkittävin ongelma on ollut päästöoikeuksien liiallinen tarjonta, kun päästökatosta päätettäessä EU:n kasvihuonepäästöt yliarvioitiin. Talouskriisi vähensi päästöjä odotettua enemmän, jolloin päästöoikeuksen ylitarjonta on pitänyt niiden hinnan alhaisena eikä yritysten ole kannattanut panostaa päästöjen vähentämiseen.

Kuva 2. Päästöoikeuksien hintahistoria, €/t.

Päästöoikeuksien hinnat romahtivat  finanssikriisin jälkeen (Kuva 2), ja suurimman osan kolmannesta vaiheesta ne ovat mataneet noin 5 €/t hintatasossa. Hinta on siis ollut todella alhainen, erityisesti kun tutkimusten valossa hiilidioksidipäästöjen yhteiskunnallinen kustannus on 35 – 200 €/t. Vuoden 2018 aikana hintakehitys on kuitenkin kääntynyt nousujohteiseksi, jolloin hinta alkanee vihdoin ohjata todellisia päästötoimia. Syynä nousuun ovat sekä EU:n kasvanut teollinen toiminta että uuden markkinavakausmekanismin vaikutus päästöoikeuksien tarjontaan. Muutoksesta huolimatta päästökauppa kattaa yhä vain puolet EU:n päästöistä, joten sen kattavuutta voitaisiin edelleen merkittävästi kasvattaa. Esimerkiksi yksityisautoilu tai kiinteistökohtaiset lämmitysjärjestelmät eivät ole mukana päästökaupassa, vaikka autot aiheuttavat 12% EU:n päästöistä ja kotitalouksien energiasta 79% kuluu lämmitykseen.

Yksi paljon kiistelty epäkohta päästökauppajärjestelmässä on oletus bioenergian päästöttömyydestä . Biomassan polttamisesta vapautuu hiilidioksidia täsmälleen samalla tavalla kuin fossiilisten polttoaineiden polttamisesta, mutta biomassan kohdalla päästöjen oletetaan sitoutuvan takaisin uuden biomassan kasvuun. Tällainen hiilensidonta voi kuitenkin olla hyvin hidasta, ja päästölaskelmiin vaikuttaa ajanjakson pituus, jolla hiilensidonnan oletetaan tapahtuvan.

Toinen nykyjärjestelmän ongelma on, että siirtyminen näennäisen päästöttömään bioenergiaan vapauttaa päästöoikeuksia muiden käyttöön. Yhden hiilivoimalan korvaaminen puunpolttolaitoksella tarjoaa siis toiselle hiilivoimalle mahdollisuuden jatkaa hiilen polttamista eivätkä päästöt todellisuudessa laske, vaan itse asiassa kasvavat. Bioenergiaa tulisi mieluummin hyödyntää päästökaupan ulkopuolella, esimerkiksi raskaan liikenteen polttoaineiden korvaamisessa.

Päästökaupasta erilliset kansalliset päätökset ja tukiohjelmat voivat myös sotkea päästökaupan toimintaa. Esimerkiksi hiilen käyttökielto yhdessä maassa ei vähennä liikkeellä olevia päästöoikeuksia, jolloin polttaminen saattaa vain siirtyä toiseen maahan. Jos hiilikiellosta päättäneessä maassa on käytössä esimerkiksi energiatehokasta sähkön ja lämmön yhteistuotantoa, joka korvataan pelkällä sähköntuotannolla, nettopäästöt voivat jopa kasvaa. Vastaavasti jonkin tietyn päästöttömän tuotantolajin tukeminen kansallisella tasolla voi tulla hyvin kalliiksi ja pienentää lopullisten päästövähennyksien määrää rajallisten resurssien puitteissa. Kansallisten ohjelmien hyöty saattaa myös valua naapurimaihin, kun esimerkiksi valtion tukemaa tuulisähköä myydään rajojen yli markkinahintaisesti. Päästöoikeuksien hinnan korottaminen taas jakaa taakan kaikille maille ja motivoi tekemään päästövähennystoimia kustannustehokkaasti. Se myös tarjoaa yrityksille ennustettavan toimintaympäristön, jonka puitteissa voi suunnitella pitkäaikaisia investointeja. Jopa yksityisihmiset voivat ottaa osaa päästökauppajärjestelmään ostamalla ja mitätöimällä päästöoikeuksia sopivan välittäjän kautta. Näin henkilökohtaisia päästöjään kompensoimalla voi vähentää päästöoikeuksien tarjontaa markkinoilla.

Yhteenveto

Euroopan Unionin päästökauppajärjestelmä on maailman suurin markkinaehtoinen päästövähennysprojekti. Siinä on ollut ja on yhä ongelmia, mutta järjestelmää on alunperinkin lähdetty kehittämään yritys ja erehdys -menetelmällä ja sen toimivuutta on jatkuvasti saatu paremmaksi  mm. päästötavoitteita ja päästöoikeuksien jakoperiaatteita muuttamalla. EU:n ja Suomen päättäjien tulisi ajaa päästökaupan yhä voimakkaampaa hyödyntämistä kansallisten ohjelmien sijaan. Käytössämme on hyvä järjestelmä, joten ei ole syytä tehdä tarpeetonta rinnakkaistyötä, vaan annetaan päästökaupan toimia. Järjestelmää tulee kuitenkin yhä kehittää mm. ottamalla biomassan päästöt uuteen käsittelyyn. Lisäksi päästökauppajärjestelmää tulisi laajentaa kattamaan yhä suurempi osa EU:n päästöistä, jotta markkinaehtoisia päästövähennyksiä voidaan hyödyntää entistä enemmän.

Lähteet

Energiaviraston päästökauppaopas
Euroopan komission päästökauppasivusto
Euroopan komission tietopaketti päästökaupasta
Euroopan komission päästökaupan käsikirja
Päästökaupan tietojen katselu
Päästökaupan hintaseuranta